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罗小朋:中国经济改革的新思路 (2)

08-12-23 20:50    作者:罗小朋    相关股票:
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  三、经济改革新思路的基本内容,机制设计和理念
   
    经济改革新思路的基本内容
   
    本文提出的经济改革新思路的基本内容,就是由中央政府主动地,有序地在地方政府之间组织和发展社会赋权交易,也就是在地方之间交换公共资源的分租权,以达到下列三个改革目标:
    1.进一步促进市场赋权与社会赋权的分离,纠正土地和劳动价格的严重扭曲,促进要素市场的均衡发展;
    2.通过中央政府对社会赋权交易的定向补贴,全面提升农民的社会赋权,全面降低经济欠发达地区对“财政供养人员”的不公平负担;与财税体制改革和政府改革 相配合,优先消除县域内部城乡二元体制,实现中国公民同县同权,平稳地改变公共资源在城乡之间、地区之间高度不平衡、不公平的分配格局,并创造一种促进人 口在城乡和不同地区合理分布的诱导机制。
    3.根据中国地域差距显著的国情,建设与市场经济兼容,公平和公正地界定和调节市场赋权和社会赋权的机制,实现经济改革,政治改革和司法改革的有机配合,促进统一法治下的地方民主自治,促进地方治理的良性竞争与多种形式的区域合作体的形成。
    发展社会赋权交易能否实现上述三个目标,首先要取决于政治改革和司法改革的机制设计是否为地方之间的社会赋权交易提供正当性。本文假定,未来的政治改革和 司法改革的设计,接受了社会赋权交易的理念,那么,经济改革新思路能否成功,就将在很大程度上取决于对地方之间进行社会赋权交易的机制设计,取决于这种机 制设计与政治改革和司法改革的配合。
    社会赋权交易是一个很新的概念,系统地利用社会赋权交易来改变经济权利体系也是一个重大的创新。因此,有很多理论和实践问题有待深入探索。但是,中国改革 已经为这一新的理念提供了重要的经验支持,再加上国际上的排污权交易也提供了重要的借鉴,因此,我相信,设计中国社会赋权的交易机制,定价机制和均衡机 制,并非构建空中楼阁。
   
    发展社会赋权交易的机制设计
   
    以下,本文以问答的形式提出一种社会赋权交易机制的原理性设计,并对这些机制设计背后的理念和部分学理做简要说明,以便吸引更多人对这一重大问题进行深入探索,透彻地阐释赋权交易的机理,把赋权交易的机制设计提升到可应用、可操作的水平。
    1.什么是社会赋权交易?社会赋权交易的主体是谁?
    社会赋权交易,是一种公共资源分租权的交易。从学理和法理的角度来看,因为涉及的是公共资源而不是私人资源的分租权,所以社会赋权交易的主体至少有一方不 是个人和私人机构,而是政府。就中国的国情而言,我认为社会赋权交易的政府主体应该是县级政府。这首先是因为中国财政分灶吃饭的基本单元是县,目前许多社 会福利都是以县为单位实行统筹。历史上,县也是中国地方治理最稳定的单元,是全面整合政府和民间,城市和农村各种资源的基本治理单元。
    中国改革的历史表明,县级政权对于本县农民的社会赋权和市场赋权安排,有非常大的自主权和裁量权,因为中国的现实是对农民的经济和社会权利并不存在统一的 行政和法律规范。中国农村土地权利的分配以及农村企业所有制结构都存在着极其明显的地域差异。在统一的等级政治秩序下,县级政府可以根据自己的政治和财政 利益,对农民的市场和社会赋权实行不同的安排,是中国能够实行地方分权的改革策略最根本的制度原因,也是地方之间能够在经济竞争中推动制度变革的根本原 因。换句话说,中国改革以来的历史,已经形成了这样一种格局,即中国公民的赋权,其中包括一部分市场赋权,如土地权利是在县一级界定的,而农民的社会赋权 更是以县为单位来界定的。
    2.何种社会赋权可以交易?何种社会赋权应该先进行交易?
    原则上,凡能够提高公共资源效率,改善公共资源分配的公平性和公正性的社会赋权交换,都是合理的,但是,这里有法理正当性的问题,有政治和技术可行性的问题,还有社会成本和收益的权衡问题。
    关于交易正当性问题,中国的情况是,中央政府在赋予社会赋权交易正当性方面,比民主国家有更大的权威性。这是因为,在民主自治的社会,社会赋权交易的政治 成本高,经济收益相对较小,而中国的情况正好相反。当然,中国的现实是一把双刃剑,里面既有机会,也有风险,但我认为中国别无选择,只有努力地发挥中央政 府权威的积极因素,自觉地克服其消极因素。对这个问题,后面将作近一步的讨论。
    从政治和技术可行性以及从社会成本和收益的角度来考虑,中国目前很快就可以而且应该进行的社会赋权交易是什么呢?要回答这个问题,必须首先理解中国城市化 进程中出现的严重的资源滥用及其深层原因。过去的二十年,中国城市化进入了高潮。由于没有土地私有和地方自治的约束,也没有对劳动者权益的有效保护机制, 中国的城市化出现了对土地资源和劳动资源的严重滥用,对中国未来的发展带来极其不利的深远影响。
    土地资源滥用的原因很简单,就是因为地方政府获得土地的成本太低,收益却极高。劳动力滥用的道理也很简单,不仅仅是因为农村劳动力十分廉价,更重要的是, 雇主以及打工所在地政府对工人未来的社会福利,包括子女的社会福利基本不负责任,就像使用一次性筷子一样。而那些输出劳动力的地方政府,事实上也没有责任 和能力来保护和保障这些输出劳工的利益。这样一来,用马克思经济学的语言来表述,中国的农民工体制使得农村劳动力的再生产得不到合理的补偿和投资;用制度 经济学的语言来表述,就是对农民工人力资本的补偿和投资出现了搭便车问题,在宏观上导致对数亿农民未来人力资本的投资严重不足,留下极大隐患。
    那么,什么样的社会赋权交易可以纠正对土地和劳动力要素市场后患无穷的扭曲呢?恰恰是地方政府对土地征用指标的交易和出卖户口和退休金权利的交易,给我们以极大启示。
    我认为,中国应该尽快展开两种指标的交易,一个是农地征用指标的交易,另外一个是引入外地劳工指标的交易。
    对农地征用指标,中国目前使用强化行政手段的土地管理办法,其积极意义在于提高了中央政府的执法能力,但是,如果仅仅提高执法能力,而没有优化资源配置的 经济杠杆,并不能解决土地的利用效率问题。至于让农民直接进入土地市场的主张,虽然有利于提高对农民的经济补偿,却并没有回答非农地资源如何合理分配的问 题。
    既然大家都清楚,谁得到土地开发指标,谁就发财。为什么不让出价最高的地区得到呢?这样可以明显提高土地的利用效率,只有那些能够更高效地利用土地的地 区,才能获得更多土地开发权。在所有社会赋权交易中,恐怕最容易立即收效的就是农地征用指标的交易,因为这个交易事实上已经大量发生了,现在的问题就是如 何扩大范围,改善交易机制。
    不过,如果仅仅对开发土地收费,而不对滥用外地劳动力进行约束,中国的城市化就会发生另外一种扭曲,那就是雇用大量的农村廉价劳动力,把他们榨干之后弃之不顾。中国政府已经认识到了这个问题的严重性,但是目前政府的思路却不能有效地解决这个问题。
    目前的思路之一,就是提高最低工资,增加雇主和劳工本人对社保基金的提取,并通过立法强制雇主建立更稳定的劳动关系。这是一个十分危险的思路,这个思路的 危险就在于试图削弱私人合约的自治性,用干预市场赋权交易来处理本可以由政府之间的合约,也就是社会赋权交易来解决的问题。这不可避免会提高私人合约的成 本和政府管理的成本,导致事与愿违的结果。
    目前解决农民工人力资本投入不足的另外一个思路,就是中央政府强令输入农民工的地方政府,负责提供各种社会服务,特别是技能培训,子女教育,文化娱乐甚至 还有临时住房。这个思路虽然也是出于善意,但从根本上违背了经济规律。经验表明,这种做法包含极大的道德风险和财政风险,因为增加对流动人口的公共服务, 未必吸引高素质的劳动力,反而可能招来许多当地并不需要的流民,不仅导致公共资源的严重流失,而且埋藏着社会失序的危险。
    还有一种主张,就是彻底解除对人口自由迁徙的约束,允许发展大规模的贫民窟。我认为这种主张不仅是不可取的,更是行不通的。大规模的贫民窟在印度和孟加拉 可以长期存在,但在中国一定是动乱的温床。因为大规模的贫民窟永远也不可能给那里的居民提供一种健康和积极的归属感。更重要的是,中国完全有能力找到比发 展贫民窟更好的办法。
    发展社会赋权交易就是解决这个问题的一个思路,具体来说,就是要求劳动力输入地区向劳动力输出地区购买劳工输入指标,就如同香港从菲律宾或从中国内地输入 劳工,要有数量的控制,有严格的程序,而且,输入地政府不仅要负责把社保基金转入输出地的社保账户,还可能要追加付费,使得农民工的社会赋权虽然不能大到 输入地区的水平,却能够较快地接近输出地城市居民的水平,尽快地消除劳动力输出地城乡二元的福利体制。这就不仅有利于减小地区之间的收入不平等,更重要的 是有利于减小地区内部,尤其是欠发达地区内部收入的不平等,具有特别重要的政治和社会意义。
    各地输出劳动力指标的价格可以不同,以反应各地经济发展的水平以及由此导致的劳动力再生产成本的差异。对于技能不同的劳动力,也可以考虑有不同的输出价 格。输入地的购买价格,并不一定等于输出价格,因为中央政府可能需要对劳动力流动的规模和流向以定向收费或补贴的方式进行干预,以便诱导更为合理的宏观格 局。比如,对于那些外地人口比例过高的地区,就应该考虑提高其输入价格,这将有利于刺激输入地政府把更多的外地人转为本地居民,承担起对他们的社保责任。 对这一问题,将作进一步的讨论。
    除了土地征用指标和输入劳工指标的交易之外,我认为还有一个非常重要的社会赋权交易,就是所谓的“财政供养人口”的指标交易。自八十年代初实行财政分灶吃 饭以来,地方政府获得极大的改革动力。财政分灶吃饭是创造中国经济奇迹最重要的机制,已是不争的事实。但是,财政分灶吃饭也是中国经济发展高度不平衡最重 要的原因。这是因为,财政分灶吃饭对内地和工业机会较少的地区非常不公平。导致不公平最重要的一个因素,就是内地的“财政供养人口”与当地经济规模相比, 数量太大。
    为什么内地“财政供养人口”相对本地经济规模过大会导致地区之间的不公平呢?这是因为,“财政供养人口”的支出刚性很强,如果一个地区财政供养人口的支出 占当地经济的比例很高,一旦实行财政分灶吃饭,就会导致该地区在经济竞争中处于非常不利的地位。因为那些“财政供养人口”负担较轻的地区,可以通过降低税 率来吸引更多的投资,从而使当地经济进入良性循环:税率低—外资多—税收多—税率低,而“财政供养人口”负担重的地区则恰恰相反,进入了恶性循环:财政供 养人口负担重—税率高— 外来投资少—税收少—财政供养人口负担重。根据张晓波对全国县级经济数据的分析,中国各地的实际税率,与当地财政供养人口的相对负担呈现高度的正相关。这 个研究强有力地证明,财政供养人口负担的不均衡,已经成为地方经济竞争不公平最重要的因素,也是导致中国地区之间收入高度不平衡的一个极为关键的因素。
    为什么会出现这个不公平?我们发现,中国地方政府的规模,不是按照当地经济规模来设定的,而是根据当地改革前总人口的规模来设定的。因此,财政供养人口的 总数,与地方人口的规模,尤其是改革以前农业人口的规模成正比。这样一种设置,体现了中国政治大一统的传统,也反映了农业社会的特征。很显然,继续这样 做,已经非常不适应中国今日高速工业化和城市化、人口大规模流动和迁移的现实,必须加以改革。
    无论如何改革,都不可能回避“地方财政供养人口”的既得利益,而要妥善地解决这个问题,就需要财力。但是,在财政分灶吃饭的体制下,偏偏是“财政供养人口”负担重的地方,财力尤其不足。如此形成的恶性循环,已经成为中国中部和西部地区地方治理的一大顽症。
    为了打破这一恶性循环,笔者建议,从全国农地征用指标的拍卖所得中,拿出一部分来,支持中部和西部的县份,赎买一部分财政供养人口的特权,让地方政府有财 力进行湖北咸安那样的改革,“养事不养人”,或其他方式的改革,达到轻装前进的效果。这个社会赋权交易的运作原则,与拍卖农地征用指标“价高者得”的原则 正好相反,应该是“价低者得”。也就是说,那些需要资金来赎买“财政供养人口”特权的地方,赎买一个人的特权出价越低,就越应该先得到资助。
    当然,不可能,也不应该用这个办法来解决全部“财政供养人口”负担不均衡的问题,因为在原来的“财政包干”合约中,有很多来自中央和上级政府的“霸王条款 ”,本来明明应该由中央和上级负担或分担的人员支出,比如教师工资,完全让财力不足的地方来承担,是很不公平的。这些问题,不可能也不应该通过赋权交易来 解决。但是,赋权交易可以配合财税改革和地方政府改革来进行,尤其是作为化解既得利益的一种手段。赋权交易还可以为财税改革和地方政府改革提供非常有用的 信息,从而有利于更好地设计这些改革。
    中央政府把出售农地征用指标所得用来支持那些由于“财政供养人口”负担过重而经济发展受阻的内地县份,也是对历史不公正的一种纠正。可以想象,那些能够以较高价格购买农地征用指标的地区,一般都是财政供养人口负担较轻,在财政分灶吃饭的安排中占了便宜的地区。
    最后,探讨一下另外一种社会赋权交易,就是常住户口的交易。中国每一个地方的常住户口的含金量是非常不同的,其差异可能要大过中国大城市户口与中等发达国 家国籍的差异。如果你有一个正式的上海户口,那么这个户口的含金量可能要比贵州一个穷县的农村户口,价值高达百倍都不止。这样一个现实,使人口自由迁徙和 公共服务均等化在中国成为一个遥远的梦想。但是,这不等于我们就不能设计一套机制,不断地改善人口在空间的分布,更重要的是不断提高机会的均等。比如,我 们可以让越来越多的老人,高兴地从大城市迁到生活费用尤其是服务成本较低的地方,而不失去他们原来的社会赋权,这样就把大城市的空间留给了更多的外地青壮 年。
    输入外地劳工指标的赋权交易当然有助于促进上述目标,但还必须有规范的常住户口交易与之配套。目前大量发生的户口交易,对欠发达地区非常不利,对人口在城乡和地区之间实现合理分布非常不利,对于提高机会均等非常不利,对于改善地方治理也非常不利。
    这是因为,中国目前实际进行的户口交易,正在以空前的速度,把优秀人才集中在发达地区,集中在行政资源集中的大城市,并且把大量的金融资源从落后地区吸引 到发达地区。只要你有足够多的钱或比较高的人力资本(比如高学位和高技能),你就能够比较容易地获得任何地区的户口,而普通劳动者即使在一个城市工作了几 十年,也很难获得当地的正式户口。
    解决这个问题,完全参照国家之间的移民惯例是不行的,因为我们毕竟是在同一个主权国家。但另一方面,必须要接受中国地区之间高度不平衡的现实。这就要求设 计出一套符合中国国情的户籍迁移规则。这个规则的一个核心内容就是如何达成关于户口迁移后的社会赋权调整的协议。协议至少必须通过三方来完成:转出方地方 政府,转入方地方政府和迁移者本人。
    关键问题是允许这种三方协议合法化和规范化,允许本人把本地工龄和纳税记录折算为迁入户口的积分,允许个人把原来户口所在地的社会赋权以某种方式随本人转 移,允许个人补差价或把地方之间社会赋权差别以一定的折现率变现。目前正在进行的“下海”职工赎回自己退休金权利的交易,事实上已经为地方之间固定户口的 交易,提供了非常直接的经验。
    当然,自由迁徙问题还涉及到一个更深层次的问题,那就是如果没有地方自治的激励,欠发达地区的许多优秀人才是难以留住或学成归来的。这个问题不能完全靠社 会赋权交易来解决。没有地方自治的发展,不允许欠发达地区的人才在家乡有更多的政治发展机会,社会赋权交易反而可能加剧欠发达地区的人才外流和人才不足问 题。
    3.社会赋权交易的定价机制和均衡机制是什么?
    市场赋权交易是建立在私权基础上的交易,社会赋权交易则是公权支持的交易,而公权力的结构是非常多样的。不同公权力的结构有不同的运行机制,体现着不同的 治理理念。因此,在不同的权力结构下,社会赋权交易可以有非常不同的定价机制和均衡机制,不存在唯一的博弈均衡,也不一定能优化社会福利分配。
    就中国而言,社会赋权交易的定价机制和均衡机制是从这样一个现实出发的,在三十年改革的过程中,中国保持了政治的中央集权,在经济上则出现了高度的地方分 权,这个过程带来了高速的经济发展,也带来了严重的收入不平等、不均衡,这个结果与中央政府对共同富裕和社会公平的历史承诺不一致,威胁到了中央政权的合 法性。
    改革以来,中国地方之间经济不平衡的一个机制上的原因,是缺乏产权和地方自治对地区间经济竞争的约束,结果是严重地扭曲了土地、劳动等重要资源的价格,形 成了谁滥用资源谁占便宜的利益导向。在利益的驱动下,地方政府纷纷以本伤人,以破坏环境和牺牲农民工的健康等长期的社会福利为代价,发展经济,出现了不利 于环境保护也不利于人力资本增值的恶性竞争。在理论和经验上,许多人早已认识到不建立完善的土地产权机制,不发展民主的地方自治,就不可能从根本上消除中 国经济存在的严重扭曲,真正的挑战在于,如何在中国特定的权力结构下,找到一条出路。
    本文设计的社会赋权交易的实质,就是在中国特定的政治集权,经济分权的权力结构下,提供一种现实的改革机制,这种机制可以充分地利用中央维护自己合法性的 动机和权威,利用财政分权体制下地方的利益动机,不仅能够对严重扭曲的要素价格有所纠正,而且能够为深化产权机制的改革和发展地方民主自治创造条件。
    发展以地方政府为交易主体的社会赋权交易,之所以依赖于中央政府的权威,是因为在中国的体制下,中央政府是社会赋权交易合法性的唯一来源,而且,中央政府 在定价和均衡机制中,起决定性的作用。笔者假定,中央政府有强烈的动机寻找一条风险和代价都比较小的改革思路,而笔者认为,与目前中央以财税改革为中心的 思路相比,发展社会赋权交易的改革思路具有全面的优越性。这是因为,单纯的财税改革,没有提供要素价格的发现机制,不可能纠正要素价格的扭曲,因而不可能 消除地区之间的恶性竞争,也不可能促进地方之间发展深入协作。没有纠正要素价格扭曲的机制,中央政府试图仅靠财税改革来消除地区间恶性竞争,靠加大中央转 移支付来平衡地区发展,只能是一种危险的幻想。
    以征用农地指标的分配为例。目前无偿分配农地征用指标的做法,不仅让中央流失了大量的资源租,更重要的是,导致了非农地资源不合理的空间配置。城市和工业 究竟应该在什么地方发展?城市化究竟要发展到什么程度?征地指标的无偿分配过程并不能内生出回答这些重要问题的信息。靠财税改革把大部分土地增值收入归中 央,还是解决不了这个问题。相反的,如果中央政府根据宏观判断决定农地转非农地的总量,然后将其中相当部分的指标向地方政府拍卖,就不仅能够得到可观的收 入,还可以在这个过程中得到许多空间布局的重要信息。农地征用指标以中央政府拍卖的形式定价,所得地租归中央政府收入,在法理上体现了中国土地的国有制和 财政单一制。事实上,中国的土地价格和土地批租收入出现混乱,导致土地资源滥用的一个深层原因,就是中央和地方政府之间的土地权益没有界定清楚。本来是国 有土地,也就是中央政府的土地,地方政府随意开发,并且拿到中央办的银行去抵押,形成了用中央政府的土地到中央政府的银行去抵押的荒唐局面。由中央政府出 面拍卖农地征用指标,是行使中央土地所有权的一种合法合理的手段,体现了要素价格的发现与权利的界定一致的经济学原理。
    当然,土地征用指标是否应该全部拍卖,土地征用指标交易是否只允许中央拍卖一种形式,还是也允许地方相互交换,或者在省或大区一级进行二次拍卖,这些都是 可以深入探讨的问题。因为毕竟我国在现实中已经形成了财政高度分权的格局。地方是否也应该拥有一定的土地所有权,财政体制是否应该继续维持单一制,是今后 必须面对的问题。
    至于输入外地劳工指标交易的定价,显然不能用拍卖机制,而只能通过双边和多边的分散交易来定价。这是基于中国的劳动力再生产的成本是高度地方化的,与劳动 力再生产相关的公共服务的成本,也是地方化的。因此,中国的劳动力可以视为是地方所有的。不过,地方之间的劳工输出指标交易,不可能自动地达到理想的均衡 水平,因为有很多因素制约着这个市场成为充分竞争的市场。在这种情况下,中央对于交易的均衡水平以及劳动力的流向可以通过定向补贴发挥重大影响,收到四两 拨千斤的效果,而单纯的财税改革,不可能做到这一点。比如,中央希望沿海多吸收一些农民工,就可以补贴沿海地方政府购买更多的劳动输入指标,如果中央希望 内地能够吸收更多的资本,而较少输出劳动,就可以对沿海输入农民工的指标征税,抬高其输入劳动力的成本,从而鼓励资本向内地转移。目前一些学者关于中国已 经过度城镇化的警告非常值得关注。对劳动力输入指标的交易进行干预,就使得中央政府获得一种重要的手段来干预城镇化的发展,针对特定地区和城市进行调整, 诱导产业和城市在空间的布局。
    社会赋权交易的定价过程和均衡过程,与单纯的自上而下的财税改革过程最本质的不同,在于这个过程不仅在纵向引发中央政府与地方政府的谈判,更能够在横向推 动地方政府之间大量的沟通与合作,在提供要素价格发现机制的同时,也为改革提供了多赢的博弈机制。单纯的自上而下的财税改革面临的一个巨大风险,就是导致 一种零和博弈甚至是多输的博弈格局。目前这种苗头已经显现。中央为了熨平发达地区与落后地区公务员工资收入的不合理差距,选择了削低发达地区官员工资水平 和抬高欠发达地区官员工资的思路。这样做看似有理,实际上后果严重。在同一地区内,同样级别的公务员,不应该因为所在单位的肥瘦而出现工资差别,这是有道 理的,但是,把这个道理扩大到地区之间,就有问题。最大的问题,是助长公务员对上负责而不是对百姓负责。地方政府公务员的工资水平,本质上应该由当地人民 来决定,应该与当地人民的平均收入水平存在密切的关系。在中国地区收入差别极大的情况下,拉平各地公务员的工资水平,对激励欠发达地区的官员尤为不利,对 于发展地方的民主自治更不利。
    本文提出的社会赋权交易的定价机制和均衡机制,有利于把每一个县的官员和老百姓都结合成为一个真正的利益共同体。虽然地区间的经济发展存在差距,但是社会 赋权交易的定价和均衡机制如果设计合理,就可以纠正对要素价格的扭曲,从而为各地发挥自己的比较优势,深化区域之间的合作,实现更协调的区域发展提供一种 重要的激励机制。
    如果中央干预得当,并通过深化政治和司法制度改革来稳定经济主体的预期,地方政府之间的多边交往,将会推动社会赋权交易形成高级的均衡机制——发展多边的 区域经济合作体。这些区域合作体在资本和劳动力流动,财税、社保以及公共服务方面可以实现不同方式的互惠和资源共享,建立不同形式,不同内容的地域联盟, 以提高公共资源和公共服务的效率,并优化地方之间产业协同和空间的布局。
    在政治方面,地域合作与竞争不断深化的过程,将不可避免地对地方的民主自治产生强大的内生要求。地方政府以什么价格输入和输出劳动力,以什么价格转入和转 出户口,与什么地方组织共同劳动市场,组织社保联盟,引进和输出什么样的产业,这些决策都直接关系到本地人的长期福利,从而诱发参与本地公共决策的强烈要 求。
   
    经济改革新思路的理念
   
    以上提出的经济改革新思路,体现了一种什么样的核心理念,这个理念与现存的各种理念,尤其是主流理念存在着什么区别?
    经济改革新思路的基本理念,就是明确中国公民社会赋权的界定以县为基本单元,要优先实现中国人同县同权,彻底扬弃几十年来以城乡和工作单位为界,来界定中 国人经济和社会权利的原则。这个理念不仅体现了现代社会权利平等的原则,也体现了现代社会权利界定的另外一个基本原则,那就是在财政分权的体制下,社会赋 权必须有唯一的地域边界来明确地方政府的责任,如果违反了这一原则,许多人就没有了“归属”,劳动价格就会遭到扭曲,整个社会的权利体系界定就会出现混 乱。自治性社会的优越性,就在于这个问题总可以自动得到解决。当一个人加入一个新的自治体时,他就自动地放弃了原来的自治体的社会赋权,而开始享有新自治 体的社会赋权。我们面对的现实是,一方面中国实行了高度的财政分权,但另一方面中国社会还不是一个自治社会,因此,劳动力和人口流动性的增加,对中国权利 体系的稳定带来极其严峻的挑战,而现在许多的改革思路,包括中央的财税改革思路,事实上都回避了这个困难的问题。
    为什么迄今为止,尽管出现了劳动力的大规模流动和人口的大规模迁徙,中国的赋权体系尚能够支持中国经济的高速发展?为什么中国不能立即取消社会赋权的地域 性界定,现在就实现全国统一的社会赋权?要理解这些问题,就必须理解中国改革以前形成的赋权体系,理解这个赋权体系与中国经济奇迹的关系。
    如何来描述和概括改革前中国的赋权体系,目前还没有形成权威性的概念和理论,但中国在改革前是一个“单位社会”的说法,已经逐渐得到海内外越来越多学者的 认同。当代中国赋权体系起源于五十年代的社会主义改造,尤其是在农村强制性的合作化高潮中,形成了“政社合一”的理念,也就是把行政单位与经济实体合二为 一。从那时开始,每个人都被固定在一个单位里面,每个人的经济和社会赋权,是以单位的边界来界定的。不过,改革前中国权利体系的完成,还是在大跃进失败之 后。当时严峻的大饥荒迫使中国必须严格而明确地界定每一个人的社会赋权,以便严密地执行食品配给制度和各种短缺物品的配给制度。人的流动自由从此受到了空 前制度化的约束,而每一个人的福利,尤其是每一个农民的福利,就和他所在的单位直接相关了。
    中国之所以在大饥荒后逐渐形成这样一个极其独特的赋权系统,与毛泽东巨大的权威和个人偏好有很大关系。毛泽东自称“无法无天”,既不喜欢官僚,也不相信法 治。于是,一次又一次地发动群众运动,试图保持革命的纯洁性。因此,大饥荒以后许多当时看起来是临时性的安排,比如城市户口的严格管制,对调动工作的严格 管制,在经历了“四清 ”,尤其是经历了“文革”之后,逐渐固化成为一个大家都习以为常的,城乡分割,单位分割的权利体系。这个权利体系存在的独特性就在于,它不需要像苏联那样 强有力的中央官僚集团来协调,更不需要严格的司法体系。尽管那个时代中国的政治气候和经济政策具有极大的不确定性和随意性,但是,中国社会依靠一个统一的 金字塔结构来界定每个人的经济和社会权利,稳定每一个人的行为预期。每个人在这个统一的金字塔中有唯一确定的单位,不能自由流动。
    那么,在这个统一的金字塔内,各个单位的集体权利又是如何界定的呢?笔者曾经把中国改革前形成的权利系统概括为等级产权和等级身份相结合的制度。无须讳 言,中国改革前的赋权体系既有明显的社会主义特征,也有明显的封建特征。其社会主义特征表现在生产资料的公有制以及单位内部的平均主义分配原则,其封建特 征则表现在社会赋权的等级化,地域化和单位化,尤其表现在利用血统和出身来界定人的社会赋权。这样一个赋权系统,当然与革命的初衷严重不符,但是,正是这 样一个‘不伦不类’的赋权体系,支持了中国经济改革的奇迹,这又是为什么呢?
    本文不可能系统地展开这个问题,但可以指出以下几个要点:
    1.这个赋权体系确保了每一个人的基本生存权利,并承诺这种不平等的安排是一种过渡性安排,最终目标是实现人人平等的社会理想,提供了公平的价值取向和预期;
    2.这个赋权体系有一个保持劳动阶层政治支持的社会流动机制,尤其是给劳动阶层子女通过教育向社会上层流动开辟了正式的渠道。同时,一个接一个的政治运动,开辟了政治性的向上流动渠道——提干,和向下的流动渠道——下放。
    3.在经济权利方面,除了服兵役,国企招工这样以职业转换为契机的社会流动机会以外,工业系统内还存在着一种独特的垂直流动机制。工业企业的产权安排是高 度等级化的,等级高的工业企业比等级低的企业不仅享有更多的资源特权,而且其职工还享有更高的社会赋权。但是,等级低的企业却享有更多的市场赋权,也就是 经济自主权。因此,低等级的工业企业如果能够抓住某种需求机会,有可能会因经营成功而被所有制升级,而一些重要性下降的国有企业,则可以被所有制降级,比 如说从中央国企下放为地方国企,从而减少其获取国家资源的特权,但下放则意味着扩大其市场活动的空间。这种垂直流动机制体现了一种控制机制:用市场赋权来 替代社会赋权,也就是说,等级高的企业,社会赋权高,但市场赋权低,而等级低的企业则正好相反,社会赋权低,市场赋权高。这种控制机制一方面在经济中保留 了一些市场因素,同时又借助这种替代关系,控制住了市场力量的外部性,使市场力量不可能危及统一的等级秩序。
    4.中国在既没有私有产权,又没有地方自治的条件下,经济改革之所以能获得巨大成功,一个重要的原因,就在于充分利用了这个独特的赋权体系的一些关键要 素。一个要素就是地方化和等级化的产权界定。这个要素使得中国能够把分成租(share-cropping)的激励机制全面地引入中国经济,把原来中央集 权的等级分租安排,转变为地方分权的等级分租安排,并把经济租的分配地方化、货币化、部门化和非集体化,极大地改变了地方政府的经济行为,启动了地方经济 竞争这一强有力的杠杆来推动改革,推动经济增长。
    5.这种经济分权的改革策略之所以能够成功,还利用了改革前赋权体系的另外一个要素——赋权系统界定的地方化。中国公民许多权利的调整,不需要集中的司法 和行政执法。这首先体现在改革以前,占人口多数的农民,其社会赋权的界定是高度地方化的。城镇居民社会赋权界定地方化的程度则要低一些,不过,在文革中, 由于中央计划协调能力被严重削弱,各省的经济福利已经发生了重大差别,人们在不同省份的副食品和工业消费品配给水平差别显著,社会赋权地方化的原则已经被 普遍接受。没有这一点,地方分权的经济改革策略是不可能行通的。
    6.改革以来,尤其是在包产到户的过程中,地方政府,特别是县一级政府获得了一个更重要的权力,就是对本地的经济赋权和社会赋权安排,有很大的改革权和裁 量权。这种安排起源于包产到户是一个高度分散化的改革过程。一个地区搞不搞包产到户,如何搞包产到户都没有统一的规定,地方政府被授予了空前大的决策权。 结果是,不仅在土地权利如何分配,以及在农村工业的产权模式方面,中国都以县为单位,出现了多样化的格局。在土地分配方面,有像贵州那样“增人不增地,减 人不减地”的安排,也有后来许多地方的所谓“双田制”安排,五花八门,体现了农民的社会赋权与市场赋权在地权分配中的不同组合模式。在企业产权制度上,则 出现了所谓苏南模式,温州模式等不同模式的竞争。其背后,也体现了不同的社会赋权和市场赋权的组合。在一个法治国家或完全实行中央计划经济的国家,这样分 散的权利界定机制是完全不可想象的,这样的改革过程也是不可能的。中国改革充分地利用了自大饥荒以来形成的具有封建特征的赋权系统,推动了地方之间的经济 竞争、治理竞争和制度竞争。这是中国经济奇迹最主要的秘密。
    7.农民工之所以能够成为推动中国沿海和城市大发展的一种劳动体制,一个重要的原因,是农民接受社会赋权地方化的理念,接受了具有封建特征的赋权体系。他 们起初在外出打工的时候,没有‘妄想’成为城里人。这就给沿海和大城市创造了一个极好的机会。沿海和大城市不仅利用农村劳动力再生产成本低,还利用了土地 平分使得劳动力再生产的成本由均分的农业地租来承担。如果没有这个极其独特的土地均分格局,如果土地是私有的,农业地祖的分配就会比较集中,对许多农民来 说,其农业地祖收入会较少,不允许他们接受低于劳动力再生产成本的工资。也就是说,土地私有制度下,失地农民进城打工可接受的最低工资,会高于土地均分格 局下农民工接受的最低工资,原因就在于,没有均分的农业地租,工资太低不能支持劳动力的再生产。
    现在中国改革面临的挑战就在于,农业地租的总量已经越来越难以支持农民工日益上升的劳动力再生产成本,同时,在观念上,越来越多的农民产生了永久性迁徙的 强烈愿望。在这种情况下,旧的赋权体系开始瓦解,而建立新的赋权体系又没有明确的规则和前景,最主要的问题是,没有明确的地方政府来承担提高农民社会赋权 的责任。
    本文提出的经济改革的思路之新,就在于试图正面回答中国面临的这一挑战,提出了一套通过社会赋权交易来界定新的赋权体系的原理和基本规则。在这个规则中, 明确了县一级政府对每个公民的社会赋权负直接责任和中央政府负间接责任,保持了中国权利安排过渡的连续性,并且设计了一个与市场经济兼容,尤其是与劳动力 市场兼容的社会赋权公平化机制。这就是本文给出的社会赋权的交易机制,定价机制和均衡机制。
    这套机制背后的另外一个重要理念,就是在明确界定中央和地方政府对每个公民权利所负责任的前提下,地方之间的社会赋权交易可以把地区之间的经济不平衡和不 平等转化为推动地区间合作和良性竞争的强大动力,其原理,类似于国家之间的经济合作;如果公民的社会权利地域责任不明,公共资源的共同体边界不明,就会像 近年来那样,逼良为娼,逼着地方政府为了自身的利益牺牲百姓的利益,导致地方之间恶性的经济竞争。
    地方经济恶性竞争一个最严重和危险的后果,就是加大了整个社会的收入分配不公,不仅加大了地区之间的分配不公,尤其危险的,是加大了地区内部收入分配的不 公平,加剧了社会内部的紧张。发达地区本地居民与外地劳工之间的收入差距,以及欠发达地区的城市居民与农村居民的收入差距,近年都扩大到了一个危险的水 平。这种情况与改革以前的收入分配格局对比,其危险性就在于,改革前,中国的收入差距在总体上其实也不小,但是,在每个地区内部,尤其是在每个单位内部, 收入差距是不大的。
    现在可以进一步说明,为什么中国既不能马上实行同等的国民待遇和自由迁徙,也不能发展大规模的城市贫民窟。最根本的原因,就是中国还不是一个自治社会。
    长期以来,中国社会大一统的治理理念集中地体现在这样一句古老的诗经中,“普天之下莫非王土,率土之滨莫非王臣”。这个理念在商周时代并没有能够实现,只 是在秦大一统后才做到了。这个理念暗含的社会契约,就是中央保护每个臣民,换取每个臣民的服从,也就是换取每个人放弃自治的权利。这个理念至今还存在许多 人的头脑中,但是,在中国开始远离农业社会的今天,这个理念就越来越难以行通了。严重的问题,是中国人还没有学会如何自治。在这种情况下,开放自由迁徙, 实行统一的国民待遇究竟意味着什么呢?只能意味着混乱。
    自古以来,中国的社会秩序一直对流民十分敏感,就是因为中国大一统的治理传统虽然给士绅主导的农村自治创造了一定条件,却从来没有为工商城市的自治留下空 间,因此流民的增加一定会威胁到整个社会秩序的稳定。那么,现在我们是否有条件允许贫民窟发展,让这些贫民窟成为某种大规模的自治体呢?我以为这样的想法 有悖常识,因为无论自治的还是非自治的贫民窟,都不可能与中国非自治的城市体制兼容。中国非自治的城市体制,找不到一种理性的政治机制,来化解贫民窟的居 民与享有特权的市民之间不可避免的利益冲突。用发展贫民窟的办法来催化民主政治,催化城市自治,是一条代价十分高昂的改革路径。不错,中国的一些地方,尤 其是珠江三角洲,很可能正在滑向这条路经,这也正是本文提出赋权交换的思路,来避免这种不利前景的一个重要动机。
   
  
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