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“好的”分权,还是“坏的”分权?

11-01-12 09:28    作者:傅勇    相关股票:

本文选自张军老师所写的序言。题目为我加上的。

 

 

中国的分权:“良性竞争”,还是“不良竞争”?

——为傅勇新著《中国式分权与地方政府行为模式》而写

 

张军

(复旦大学“当代中国经济”长江特聘教授,中国经济研究中心主任)

 

 

 

 

尽管中国经济自上世纪1950年代至今经历了巨大的变化,但它的体制和组织结构始终让人着迷。在上世纪70-80年代,西方的经济学家就发现中国的计划体制有其独特的结构和安排,与苏联的标准模式不同。一个最重要的不同时,中国的地方政府拥有资源和控制经济的强大能力。这在中央集权计划经济模式下是不多见的模式。苏联式的集权计划模式一直都是依赖中央的专业部对生产者进行垂直的计划控制,在财政上地方政府并没有自主的权力。但中国的计划经济模式一开始就烙上了分权的烙印。从实行中央集权计划经济模式之后不久,中央与地方之间围绕计划管理权力与财政收支管理的制度就一直处于政策和理论争论的焦点,导致中央与地方之间反复不断进行权力的划分、调整与妥协,也导致毛泽东在1956年发表著名的《论十大关系》。即使中央有多次重新集权尝试,地方政府的权力也始终没有受到削弱。每一次的集权努力都是短暂的,不成功的,而且都是以过渡到更大程度的分权而收场的。

这个体制在经历了“文化大革命”的动荡和上世纪80年代年开始的财政改革开放之后得以继续维持并形成了一个财政在中央与地方之间高度分权的模式。 即使1994年的分税制使得中央的收入更加集中了,但依然没有改变由地方担当经济发展和组织投资活动的分块结构。如果用地方政府支出的相对比重来衡量的话,中国可能算是当今世界上最分权的国家了。因此,高度分权的财政体制就成为观察改革后中国经济增长的一个重要的制度性特征。它也使得中国在1978年决定实行经济自由化的转型战略之后,具有了与标准的苏联型计划经济非常不同的“初始条件”并被一些经济学家用此解释中国经济转型成功的一个重要前提。

对那些试图更好地理解中国经济增长的经济学家而言,经过稍加修正,他们发现中国的这个财政分权体制看上去似乎可以映射出早期经济学家对公共财政、分权和财政联邦制的研究理论及其结论,尽管中国在政治上并不是一个联邦制的国家。但是,早期的财政联邦制的思想还主要局限在公共财政的范畴内,还没有更集中地涉及地方政府的激励模式以及分权与经济增长的关系等问题。一直到了1990年代初,随着中国和俄罗斯等经济转型国家的经验现象受到重视之后,早期财政联邦制的思想才得以发扬光大。在这个时候,许成钢、钱颖一、Gerard Roland以及政治学家Barry Weingast等人联袂合作,开始把财政分权的思想更多地与地方政府的激励、经济转型和经济增长联系起来。很大程度上是受了中国和俄罗斯经济转型经验现象的影响,他们的研究方法和视角与早期的公共财政理论已经不同,这一转变把公共经济学引入了更精彩的领域,形成了今天可以称之为第二代财政分权或财政联邦制的基本文献。

这些研究的贡献是,它们发展了早期的分权理论,尤其是,这些文献突破了公共品供给的局限,然后进一步把向地方的财政分权与地方政府的激励和地方的竞争联系起来,建立了解释经济转型的一个概念框架。在这个框架里,他们强调了地方的分权促成地方竞争的条件,而且他们显然认为这是一个“良性竞争”(race to the top)。概括来说,分权竞争,(1)促进了不可逆转的市场机制的发展(所谓的market preserving);(2)促进了乡镇企业(TVEs)的发展;(3)促进了城市化和基础设施的建设;(4)导致了改革实验的发生和模仿;(5)促进了外商直接投资(FDIs)的流入。

当然,这样的推论在理论上也面临一些挑战。第一,这个理论的核心是,向地方的分权产生了地方之间的竞争,而竞争维护了市场,竞争推动了经济增长。一个自然的问题当然是,这个“良性竞争”是必然的吗?也许需要问的是,这个“良性竞争”发生的条件是什么呢?在什么情况下向地方的分权可能产生“不良竞争”(race to the bottom)呢?

一个被广为接受的事实似乎是,这个“良性竞争”和“不良竞争”在中国似乎同时出现了,尤其是在经济转型和经济增长的后期阶段。在经验现象上,这些年来人们用来描述中国经济转型和增长过程中的那些可以称之为“不良竞争”的现象比比皆是。比如,市场的分割、地方保护主义、重复建设、过度投资和过度竞争、宏观调控的失灵、司法的不公、地区差距的扩大、对环境的破坏、“裙带资本主义”以及忽视基础教育、卫生保健支出等。这些问题最终又要回到政府的性质和目标问题上才能回答。财政分权并不解释政府的目标。我们在中国观察到的现象似乎意味着在财政分权体制下,地方政府的目标已经演化成了“单任务”(single task)性质的了。所以,对于经济学家而言,不仅要解释分权与经济增长的关系,同时,研究这些不良竞争与分权体制的关系也成为一个重要的内容。

     傅勇的《中国式分权与地方政府行为:探寻转变发展模式的制度性框架》重点研究的就是这后一问题。他注意观察的问题是,中国式的分权体制下,政府供给公共产品的行为发生了什么样的变化,地方财政支出的结构是什么样的?如何来解释这些行为和政府支出结构的变化?在给出了用于讨论地方政府支出结构变化和公共品供给行为变化的理论框架之下,本书重点从统计上检验了作者的主要命题。例如,他使用了1994-2004年中国29个省市的面板数据,分别估计了财政支出中基本建设支出和科教文卫支出的比重如何受到分权和地方竞争影响的。他用人均省级财政支出占人均中央财政支出度量分权,用各地外商投企业的实际负担税率去除均值作为竞争程度的度量。在控制住其它因素之后,他发现,在1994-2004年,财政分权对东部和西部的基本建设支出比重的影响显著为正,而对科教文卫支出的比重的影响显著为负。对中部的影响不显著。而把数据推广到1986-2004年再做回归,发现在1994年分税制之前,财政分权对基本建设支出比重的影响不显著,而对科教文卫支出的比重的影响显著为负。

这个发现有助于说明,分税制之后,地方政府的财政约束更明显了,似乎诱导了增长导向的财政支出结构。当然,需要指出的是,由于地区的经济发展水平和禀赋条件不同,分税制对投资、经济增长和公共品供给的影响就会有很大的不同,而这又会进一步拉大地区间在经济发展方面的差距。傅勇的著作主要使用了省级的数据,这就难以捕捉基层政府和地区之间在这些方面可能的差异。正如他自己在书中所说,中国的公共物品主要是依赖县乡两级地方政府提供的,而政治治理上的变化主要出现在乡村层面上,因而使用更细致的数据库将使结论更有说服力而丰富。而如果使用更微观的县市数据,地方上的差异也能看得更清楚了。

在这方面,有一些例子可以说明使用更微观数据的优势。我几年前就注意到,张晓波用1860个县的财政数据计算发现,县级政府财政支出中生产性支出比重的“基尼系数”从1993年的33.04增加到了2000年的41.61,增加了26%。他还回归发现,农业比重大的地方,经济增长慢[1]。这背后的逻辑可能是,一个地方如果工业基础雄厚,他们的财政税收就比较容易征收,地方政府就有财力致力于改善投资环境、改善基础设施和推动经济增长,而一个农业比重大的地方,当地的企业必然承担更大的税负。这会恶化投资环境,不利于增长。地方的不平衡发展就会愈演愈烈。

在这些问题上,当然还需要更多的经验研究。历史上长期以来的演变导致中国各地区在初始禀赋上的差别惊人,很难把中国经济想象成一个单一的经济。所以,在经验研究上把地区分开的做法是更有意义的。对一地方进行案例的跟踪和实验研究会对于澄清一些复杂的经验现象有时候也非常有用。

傅勇的这本书是在他的博士论文的基础上修改成型的。他是我指导的博士研究生,2007年在复旦大学中国经济研究中心完成其博士论文。在那个期间,我的兴趣集中在分权、地方政府行为和经济增长等问题上。为此,我申请主持了一个研究项目并获得国家教育部的资助。在这个项目下,由我指导的博士和硕士研究生中,除了傅勇之外,还有高远、桂林、范子英等都在这一范围内选择了自己的博士论文的题目。傅勇的博士论文获得了论文评审委员和答辩委员会的一致好评。

傅勇思维活跃,勤奋。在攻读博士学位期间多次与我和我的同事合作,发表了不少有深度的学术研究成果。尽管他没有在大学从事经济学的研究和教学,但他始终保持着对中国经济的高度兴趣和写作激情。作为导师,我倍感荣幸。写下以上这些简单的文字,无论如何也算是个推荐和导读吧。



[1] 见Xiaobo Zhang, 2006, “Fiscal Decentralization and Political Centralization: Implications for Regional Inequality”, mimeo.

 

《中国式分权与地方政府行为》

傅勇著

复旦大学出版社

2010年9月

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来自IP: 46.161.14..*18-03-30 10:58 发表
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